農村人口外移 資產大量閒置 城市過度開發 土地承載接近極限 保經濟或保耕地 國土部左右為難

【本報綜合報導】中國現行的土地管理制度造成城鄉的土地使用率嚴重失衡，農村缺乏規畫，出現建設用地「擴張熱」；另一方面，部分城市由於土地承載不足而掀起「圈地潮」。

《經濟參考報》借用中國國家土地督察南京局的調查報告指出，中國農村土地利用目前呈現「利用效率低，空心村多，空閒地多」的「一低二多」特點。而造成農村土地大量閒置的重要原因之一就是人口外移到城市謀生。

記者走訪四川、安徽、重慶等勞務輸出省市發現，大量農村勞動力外出務工，一些家庭甚至舉家外遷，房子、土地長期閒置在農村。許多偏遠地方的空村率超過百分之三十，「村莊內的住宅鬆散凌亂，形成許多難以利用的空閒地」。

農村土地利用效率低、資產大量閒置，與此形成鮮明對照的是，隨著城市化的快速推進，不少城市陷入土地承載力不足的困境。以西部大開發重點城市成都為例，若按現在的發展來看，未來五年將用完成都市二○二○年的用地指標。

由於城市發展愈來愈受制於土地瓶頸，各地開始遊走政策邊緣。二○○八年以來，北京市朝陽區啟動一系列徵地拆遷項目，目的是擠出二十六平方公里的建設用地；深圳、東莞、佛山等城市改造「舊城鎮、舊廠房、舊村居」，也是希望藉此騰出更多建設用地。

城市用地擴張的同時，農村建設用地也在膨脹，呈現出「人口減少，用地增多」的逆向擴張現象。按中國國土資源部規畫司數據顯示，一九九六至二○○七年，中國農村人口減少約一點二億人，農村建設用地增加近一百三十萬畝。

由於城鄉建設用地兩頭擴張，一些地方已出現建設用地比例過高，土地過度開發、承載接近極限的跡象。安徽、江蘇和珠三角地區的城鄉土地開發強度都已達到百分之十五左右，深圳和東莞兩市的比例甚至高達百分之四十；而日本、南韓的土地開發強度都在百分之十以下，即使是國土面積較小的荷蘭也只有百分之十三。

中國國土資源部土地利用司司長廖永林警告，透過如此高強度的土地開發利用而獲得的經濟高速成長不可持續，「今天深圳市面臨艱苦的轉型就是前車之鑒」。

面對農村與城市建設用地雙向擴張，嚴重擠壓耕地。中國國土部門認為，在現行「用途管制」和「城鄉分割」的土地管理制度下，「承載城市發展、推動農村變革和有效保護耕地」三者互相扞格，地方國土部門常在「保增長、保民生、保紅線（耕地面積）」間左右為難。